Verso un Regolamento per l’importazione di beni culturali: piena armonizzazione o ancora diverse sfumature in Europa?

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13 Luglio 2017. La Commissione sottopone al Consiglio e al Parlamento Europeo una prima proposta di Regolamento riguardante le condizioni e le procedure per l’introduzione e l’importazione di beni culturali. La bozza di Regolamento viene letta in Parlamento e dibattuta più volte nel Consiglio, ultima discussione il 16 Dicembre 2018 al fine di modificare, migliorare, completare il testo della proposta.

Perché l’Europa vuole introdurre un Regolamento sull’importazione di beni culturali?

In primo luogo le istituzioni europee intendono colmare un vuoto normativo a livello unionale. Se, infatti, la disciplina dell’esportazione di beni culturali è stata unificata nei 28 Stati Membri con il Reg. CE 116/2009, sul fronte dell’importazione il quadro legislativo è insufficiente. Il Reg. CE 1210/2003 ha introdotto divieti all’importazione di beni culturali dall’Iraq (art. 3.1.lettera “c “e art.3.2 lettere “a” e “b”), mentre il Reg. UE 1332/2013 ha proibito l’importazione di beni culturali dalla Siria, integrando l’art. 11 quater al Reg. UE 36/2012. “Completa” l’attuale contesto normativo sull’importazione la Direttiva 2014/60/UE (Direttiva, quindi strumento legislativo da recepire a livello nazionale…) relativa alla restituzione di beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato Membro.

Colmare un vuoto normativo, inoltre, significa superare le diversità delle legislazioni nazionali all’interno dell’UE, differenze tanto dal punto di vista definitorio quanto sotto il profilo degli adempimenti legati all’importazione. Come definiscono i 28 Stati Membri dell’UE i beni culturali? E cosa prevedono per la loro importazione?

Il documento DG Taxud “Fighting illicit trafficking in cultural goods: analysis of customs issues in the EU” (Giugno 2017) mette in luce almeno tre definizioni prevalenti. Alcuni Paesi Membri, come Bulgaria e Francia, traggono ispirazione dalla definizione di “cultural property” elaborata dall’Unesco nella “Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property” del 1970. Altri, come Finlandia, Irlanda e Croazia, definiscono i beni culturali come da art. 1 e lista dell’Allegato I del Reg. CE 116/2009, mentre Cipro, Slovacchia e Italia spiegano in termini generali cosa si intende per beni culturali.

Il nostro Paese, in particolare, all’art. 2 comma 2 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 (di seguito Codice dei Beni culturali e del Paesaggio) descrive i beni culturali come “Le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà”. Agli articoli 10 e 11 il Codice dei Beni culturali e del Paesaggio offre un maggior dettaglio con una lista di articoli ricompresi nella definizione di beni culturali ed oggetto di specifiche disposizioni di tutela.

Per quanto riguarda, invece, la seconda questione, vale a dire le formalità all’importazione, il documento DG Taxud sopra citato mette in luce che, all’interno dell’UE, passiamo dalla severità della Grecia, unico Stato ad esigere una sorta di licenza all’importazione, alla flessibilità di Ungheria, Irlanda, Lituania, Lettonia, Malta che sembrano non richiedere alcun documento particolare per l’introduzione di beni culturali nel territorio.

Collochiamo, a metà tra i due estremi, Paesi come Germania e Francia, che attribuiscono importanza alla liceità della provenienza dei beni culturali oggetto d’importazione, condizione necessaria per lo sdoganamento. Il possessore delle antichità deve avere, infatti, al momento dell’importazione, tutti i certificati che il Paese d’esportazione prevede per permettere la legittima uscita del bene culturale. In particolare, tali previsioni sono reperibili per la Germania negli articoli 28-30 del Kulturgutschutzgesetz, mentre per la Francia nel Code du Patrimoine art. 111-8 e 111-9.

L’Italia, all’art. 72 del Codice dei Beni culturali e del Paesaggio, prevede il rilascio di certificati di avvenuta spedizione e di avvenuta importazione. Non si tratta, tuttavia, di presupposti essenziali per lo sdoganamento, ma di documenti che l’operatore può richiedere, ad operazione effettuata e che attestano l’ingresso di un bene culturale nel territorio nazionale. L’articolo 72 dispone, infatti che “la spedizione in Italia da uno Stato membro dell’Unione europea o l’importazione da un Paese terzo delle cose o dei beni indicati nell’articolo 65, comma 3, sono certificati, a domanda, dall’ufficio di esportazione”.

Ultimo ma non meno importante, con una legislazione ad hoc, direttamente applicabile negli Stati Membri, l’UE intende contribuire alla lotta contro la frode e il traffico illecito di beni culturali, introducendo, nel momento dello sdoganamento, procedure volte a verificarne la corretta e legittima esportazione dal Paese di provenienza.

Alla luce delle diversità a livello nazionale, come sono definiti i beni culturali nella proposta di Regolamento? E quali misure concrete sono previste per l’importazione?

L’art. 2 lettera “a” della proposta di Regolamento descrive i beni culturali come qualsiasi oggetto che sia d’importanza per l’archeologia, la storia, la preistoria, la letteratura, l’arte o la scienza come da lista reperibile negli allegati. Questi ultimi sono strutturati in tre parti. L’allegato A fornisce un elenco generale di oggetti ricompresi nella definizione di beni culturali, Rientrano, ad esempio, collezioni rare o esemplari di flora, fauna ed oggetti di interesse paleontologico, manoscritti rari, monumenti (o parti di questi ultimi) artistici o storici, francobolli e stampe, archivi fotografici o cinematografici, scavi o scoperte archeologiche.

L’allegato A è poi suddiviso in parte o allegati B e C a seconda delle azioni che la proposta di Regolamento introduce agli articoli 4 e 5 per disciplinarne l’importazione, intesa non solo come immissione in libera pratica, ma anche come inclusione in un regime speciale. Questo significa estendere i controlli sui beni culturali anche nelle zone franche, regime speciale ex art. 210 lettera “d” CDU. L’unico regime speciale escluso dall’applicazione del Regolamento è il transito (art. 2 lettera “c” della proposta e dal considerando 5 della proposta di Regolamento).

Le parti B e C ripropongono i beni culturali elencati nell’allegato A, inserendo anche la voce tariffaria, una datazione minima ed eventualmente un valore minimo.

L’articolo 4 della proposta di Regolamento introduce l’obbligo di una licenza d’importazione per i beni richiamati nell’allegato B. Si tratta di oggetti sensibili, antichi, che potrebbero essere maggiormente colpiti dal traffico illecito e frode. Tale vulnerabilità giustifica la scelta della licenza d’importazione quale strumento di tutela. L’importatore deve richiederla alle autorità competenti dello Stato Membro nel quale gli oggetti saranno sdoganati per la prima volta, includendo obbligatoriamente qualsiasi documento o informazione comprovante la liceità dell’esportazione dal Paese di provenienza, pena il rigetto dell’istanza. Fanno parte dell’allegato B gli oggetti derivanti da scavi archeologici, scoperte archeologiche, elementi di monumenti artistici e/o storici, classificati alle voci 9705 e 9706, con una datazione minima di 250 anni, a prescindere dal valore.

L’articolo 5, invece, è ricollegato ai beni culturali riproposti nell’allegato C, per i quali è necessario un “Importer statement”, vale a dire una dichiarazione dell’importatore nella quale quest’ultimo sottoscriva che i beni sono esportati secondo le leggi del paese dal quale provengono. L’importatore deve, inoltre, allegare alla dichiarazione una sorta di “documento di identità” dell’oggetto che intende sdoganare, descrivendone le caratteristiche in modo dettagliato per consentire alle autorità di svolgere le analisi e le verifiche del caso. Rientrano nella parte C ad esempio collezioni rare o specimen di flora e fauna (voce 9705), litografie (voce 9702), manoscritti rari (voci 9702 e 9706), opere di arte scultorea (voce 9703). Per tutti i beni culturali dell’allegato C la datazione minima è di 200 anni, il valore minimo 18.000 € per ciascun oggetto.

Come vengono considerate le violazioni nella proposta di Regolamento? Sono previste sanzioni? Questo aspetto è forse un punto debole verso una piena armonizzazione dell’importazione di beni culturali. L’articolo 10 della proposta di Regolamento, del resto in linea con le previsioni dell’art. 42 CDU, afferma soltanto che sono gli Stati Membri a stabilire le norme relative alle sanzioni applicabili alle violazioni del Regolamento e che tali sanzioni devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive. Non viene chiarito, tuttavia, se la violazione dell’obbligo di licenza d’importazione (art. 4 proposta di Regolamento), o di fornire dichiarazioni veritiere nell’ “Import Statement” (art. 5 proposta di Regolamento) costituisca un’infrazione penale o semplicemente amministrativa lasciando così, ancora, diverse sfumature all’interno dell’UE.

Elena Di Benedetto