Export Control

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di Carlotta Bugamelli

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE EUROPEA AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Sull’attuazione del Regolamento CE n. 428/2009 che istituisce un regime comunitario di controllo delle esportazioni, del trasferimento, dell’intermediazione e del transito di prodotti a duplice uso, comprendente anche una relazione sull’esercizio del potere di adottare atti delegati conferito alla Commissione a norma del Reg UE 599/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio.

Il contesto dell’Export Control va compreso e gestito.

Il Regolamento CE 428/09 impone un regime di controllo su prodotti, inclusi software e tecnologie, che possono avere un utilizzo sia civile che militare.

I beni sotto controllo sono dettagliatamente descritti nell’Allegato I (beni soggetti a controllo in caso di esportazione fuori dalla UE) e nell’Allegato IV (beni soggetti a controllo nel caso trasferimento all’interno della UE).

È fondamentale conoscere non solo la normativa in vigore, ma anche seguire gli aggiornamenti e considerare gli orientamenti del legislatore unionale.

Andiamo a curiosare, nel contesto specifico, quali sono le posizioni, le informazioni, le attività relazionate, dell’organo esecutivo della UE.

In data 04 novembre 2019 è stata pubblicata la relazione triennale della Commissione Europea al Parlamento Europeo e al Consiglio sull’attuazione del Reg. CE 428/09 con valutazione del relativo impatto – v. COM (2019) 562 final.

Relazione richiesta sulla base dell’art. 25 par. 3 del Reg. CE 428/09.

Ogni anno, sulla base dell’art. 23 par. 3 del Reg CE 428/09, la Commissione presenta una relazione sulle attività, analisi e consultazioni del gruppo di coordinamento sui prodotti a duplice uso (GCDU).

Al fine di aggiornare regolarmente e tempestivamente l’elenco comune di prodotti a duplice uso, in linea e conformemente agli obblighi assunti dalla UE in seno ai regimi internazionali di controllo delle esportazioni a cui ha aderito, il Parlamento Europeo e il Consiglio con Reg UE 599/2014 hanno trasferito alla Commissione il potere di adottare atti delegati di modifica dell’Allegato I del Reg CE 428/09 (e degli altri Allegati da II bis a II octies e IV di conseguenza).

Tale potere è stato conferito alla Commissione per un periodo di 5 anni, entro lo scadere del quale la stessa elabora una relazione sul potere di delega.

I regimi internazionali sopra citati a cui la UE ha aderito sono i seguenti:

Intesa di Wassenaar (Dual use), regime di non proliferazione nel settore missilistico (MTCR), gruppo dei fornitori nucleari (GFN), gruppo Australia e la convenzione sulle armi chimiche (CWC).

Esaminiamo e commentiamo insieme la relazione triennale elaborata dalla Commissione e dal GCDU con il contributo degli Stati Membri, le autorità competenti di alcuni dei quali rendono pubbliche le informazioni sugli scambi di prodotti a duplice uso.

 

EVOLUZIONE DEL QUADRO POLITICO E NORMATIVO

Siamo nel pieno di una vera e propria evoluzione del quadro politico e normativo, considerando l’iter legislativo in corso per l’ammodernamento dei controlli con conseguente prossima sostituzione del Reg CE 428/09 attualmente in vigore, iniziato con una proposta della Commissione nel 2016 (COM (2016)616 final) e proseguito nel 2018 con l’adozione di una relazione e di una posizione del Parlamento europeo che dimostra:

  • un ampio sostegno a favore dei controlli più armonizzati ed efficaci,
  • un adeguamento del sistema dei controlli alle nuove minacce associate alle tecnologie di sorveglianza informatica,
  • un’attenzione particolare alla protezione dei diritti umani come slancio verso un commercio più responsabile, basato sui valori.

Nel corso del 2018 diverse sono state le iniziative promotrici di consultazioni e incontri per uno scambio di opinioni con gli stakeholders; tuttora sono in corso le discussioni presso il Consiglio Europeo (ultima del 05 giugno 2019).

Dal punto di vista politico, abbiamo assistito in maggio 2019 alle elezioni del nuovo Parlamento Europeo e nel mese di dicembre 2019 all’elezione della Commissione Europea per i prossimi 5 anni.

In ogni caso, ogni anno, tramite i già citati regolamenti delegati della Commissione, il regolamento in vigore subisce modifiche e aggiornamenti:

  • l’elenco di controllo UE del 2018 oltre ad eliminare il controllo su certi items, ha introdotto nuovi controlli su diverse tipologie di beni (es: elettro-ottici, maschere a substrato grezzo per la fabbricazioni di semiconduttori e per i circuiti integrati di lettura del segnale (ROIC) per le matrici sul piano focale (FPA)), oltre che modificare i controlli su altri items (es. apparecchiature di misura e di controllo, turbine marine a gas, apparecchiature a terra per il controllo dei veicoli spaziali, macchine di fluotornitura per la produzione di missili, per i sistemi di navigazione via satellite e turboreattori/turboreattori a soffiante);
  • il 17 ottobre 2019 è stato adottato l’annuale Reg. UE Delegato della Commissione Europea, che aggiorna l’Allegato I del Reg. CE 428/09. L’entrata in vigore del Reg. Delegato, mediante pubblicazione nella GUUE, è circa a metà del mese di dicembre di ogni anno (2 mesi dopo l’adozione).                   

La maggior parte degli emendamenti risultano nell’ambito della Convenzione di Wassenar (WA – Accordo multilaterale globale sui controlli delle esportazioni di armi convenzionali e beni e tecnologie sensibili a duplice uso), mentre alcuni altri derivano dagli aggiornamenti del Regime di Controllo della Tecnologia Missilistica (M.T.C.R. relativo al controllo dei materiali e delle tecnologie utilizzabili nel settore missilistico).

Non risultano aggiornamenti né con riferimento a NSG (Nuclear Supplier Group), né in relazione ad AG (Autralian Group – Controllo multilaterale sullo sviluppo e la produzione di armi chimiche e biologiche).

Dal punto di vista nazionale, diverse nel tempo sono state le misure che i singoli Stati Membri hanno adottato per dare attuazione a disposizioni specifiche del Reg. CE 428/09, comunque direttamente applicabile e obbligatorio in tutti i suoi elementi.

Misure, per esempio, che estendono i controlli sulle intermediazioni, sul transito, su items non compresi nell’elenco per motivi di sicurezza pubblica e rispetto dei diritti umani, che introducono autorizzazioni generali nazionali.

Citiamo, per quanto attiene il nostro Paese, il D.lgs 221/2017 che, abrogando il precedente Dlgs 96/2003 (oltre ad altre disposizioni nazionali), a titolo esemplificativo, ha inserito l’assistenza tecnica per fini militari, il controllo specifico sul transito unionale esterno con riferimento a beni allo stato estero che attraversano il territorio italiano per una successiva destinazione extra UE (possibili le distorsioni logistiche dei traffici, responsabilità di chi accende il transito, di chi gestisce il trasporto, delle società in nome de quali il transito viene acceso ???), un più ampio concetto di esportazione che include l’accesso e la condivisione a/di dati tecnici.

L’impianto sanzionatorio, che l’UE richiede proporzionato, efficace e dissuasivo, è lasciato alla discrezione degli Stati Membri.

Le sanzioni nazionali sono previste, appunto, dal Dlgs 221/2017 che ha fatto un’opera di armonizzazione/uniformizzazione in considerazione non solo del Reg “dual use” 428/09, ma anche delle ulteriori restrizioni/regimi unionali di controllo verso alcuni Paesi e/o soggetti e/o settori e del Reg. CE n. 1236/2005 relativo al commercio di determinate merci che potrebbero essere utilizzate per la pena di morte, per la tortura o per altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti: nel complesso un inasprimento delle pene, con reclusione fino a 6 anni per le violazioni accertate più gravi.

Citiamo tra le altre iniziative nazionali, la nota orientativa dei Paesi Bassi sulle esportazioni via cloud.

 

ATTIVITA’ DEL GRUPPO DI COORDINAMENTO SUI PRODOTTI A DUPLICE USO

La Commissione, ogni anno, sulla base dell’art 23, paragrafo 3, deve presentare una relazione sulle attività, analisi e consultazioni del già citato gruppo di coordinamento sui prodotti a duplice uso (GCDU). Diverse le attività di questo gruppo, tra cui tenere i contatti con la Lega delle Università europee di ricerca (LERU), che attraverso documenti di sintesi trasferisce le osservazioni del settore accademico in relazione all’attuazione del regolamento “Dual Use” e propone soluzioni e orientamenti a sostegno di un’applicazione coerente ed efficace dei controlli sulla ricerca sui prodotti duali.

Il GCDU tra le varie iniziative, è intervenuto gestendo uno scambio di informazioni, sui controlli delle tecnologie di sorveglianza informatica, che ha dimostrato (dato del 2017) un numero ancora limitato di licenze e un certo numero di dinieghi, di cui alcuni per apparecchiature di intercettazione o di disturbo delle telecomunicazioni mobili, per sistemi di sorveglianza delle comunicazioni su rete funzionante con protocollo internet (IO) e 13 per software di intrusione.

Diversi sono i gruppi di lavoro e/o di esperti tecnici che conducono valutazioni tecniche su parametri di controllo (per es. sui controlli nucleari con riferimento ai software nucleari e ai reattori nucleari oppure sul controllo dei Sali precursori delle armi chimiche).

Citiamo e dedichiamo più tempo al gruppo che ha lavorato sugli orientamenti per i programmi di conformità interna (PIC/ICP) relativi appunto al commercio dei prodotti duali, che ha condotto alla redazione della Raccomandazione UE 2019/1318, pubblicata sulla GU UE L 205 del 05.08.2019.

La sopra citata raccomandazione della Commissione Europea che fornisce orientamenti, non vincolanti e non aventi valenza legale, sui PIC relativamente ai controlli del commercio degli items a duplice uso di cui al Reg. 428/09, si basa su approcci preesistenti, in particolare su:

  • gli orientamenti sulle migliori pratiche in materia di programmi interni di conformità relativi a prodotti e tecnologie a duplice uso di cui all’intesa di Wassenaar del 2011;
  • la guida alle migliori pratiche per il settore industriale del gruppo dei fornitori nucleari
  • gli elementi del PIC di cui alla raccomandazione 2011/24/UE della Commissione;
  • risultati della quarta conferenza di Wiesbaden (2015), sulla partecipazione del settore privato ai controlli strategici del commercio, recanti raccomandazioni per approcci efficaci all’attuazione della risoluzione 1540(2004) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite;
  • il sito web del 2017 (http://icpguidelines.com/), dedicato agli orientamenti sui PIC elaborati nell’ambito del programma degli Stati Uniti relativo al controllo delle esportazioni e alla sicurezza delle frontiere.

Gli orientamenti forniti dalla UE nella raccomandazione forniscono un elenco, non esaustivo e non in ordine di importanza, di elementi considerati essenziali ai fini dell’efficacia del programma interno:

  1. Impegno dell’alta dirigenza a garantire la conformità,
  2. Struttura organizzativa, responsabilità e risorse,
  3. Formazione e sensibilizzazione,
  4. Processi e procedure di verifica delle transazioni,
  5. Valutazione delle prestazioni, audit, segnalazioni e azioni correttive,
  6. Tenuta dei registri e documentazione,
  7. Sicurezza fisica e delle informazioni.

Noi esperti del settore non possiamo non considerare più nel dettaglio, o quali veri e propri elementi essenziali, la valutazione e gestione del rischio, fase iniziale dell’implementazione di un PIC, l’integrazione del PIC nel Manuale della Qualità e la garanzia del mantenimento.

Noi esperti del settore abbiamo il dovere di invitare gli operatori economici a considerare non solo il contesto del Reg 428/09 e di quello che sarà il futuro “nuovo” regolamento, ma anche il contesto più ampio di tutte le altre restrizioni previste all’esportazione/importazione, senza dimenticare i regimi restrittivi speciali verso alcuni Paesi e/o soggetti e/o settori di attività. Ovviamente gli operatori italiani non potranno ignorare il D.lgs 221/2017.

Sicuramente da segnalare anche il progetto pilota sul rilascio delle licenze elettroniche nell’ambito dello sviluppo di una piattaforma elettronica, a cui Italia, Lettonia, Romania e Grecia hanno aderito. Poco più di una decina gli Stati Membri che hanno adottato sistemi per il rilascio di licenze elettroniche.

Una piattaforma che potrà aiutare gli Stati Membri ad adeguarsi all’obbligo ai sensi dell’art.19 par. 2, di adottare tutte le disposizioni necessarie per istituire una cooperazione diretta e lo scambio di informazioni tra le autorità competenti al fine di rendere più efficace il regime di controllo.

 

CONTROLLI DELLE ESPORTAZIONI DELL’UE

Dal punto di vista statistico, le stime non possono che essere approssimative, utilizzando, da un lato, i dati specifici sulle licenze raccolti dalle autorità competenti e, dall’altro, statistiche sulle merci sotto vincolo doganale comprendenti i prodotti a duplice uso e rimanendo fuori i trasferimenti di items immateriali e i servizi.

Nel 2018 il regolamento si applicava per circa n. 1846 prodotti elencati nell’Allegato I classificati nelle 10 categorie:

  • Categoria 0 Materiali nucleari, impianti e apparecchiature
  • Categoria 1 Materiali speciali e relative apparecchiature
  • Categoria 2 Trattamento e lavorazione dei materiali
  • Categoria 3 Materiali elettronici
  • Categoria 4 Calcolatori
  • Categoria 5 Telecomunicazioni e “sicurezza dell’informazione”
  • Categoria 6 Sensori e laser
  • Categoria 7 Materiale avionico e di navigazione
  • Categoria 8 Materiale navale
  • Categoria 9 Materiale aerospaziale e propulsione

con elevati numeri di prodotti nelle categorie 1 (n. 480), 6 (n. 350), 2 (n. 228) e 3 (n. 228).

Di tali n. 1846 prodotti, n. 1000 sotto vincolo doganale che spaziano da sostanze chimiche, a metalli e prodotti minerali metallici, da computer, ad articoli di elettronica e ottica, da impianti elettrici a macchinari, da veicoli ad attrezzature di trasporto: in questa vasta area tali prodotti costituiscono in genere la fascia ad alta tecnologia.

Il campo delle esportazioni di prodotti a duplice uso delle merci sotto vincolo doganale deriva da una metodologia statistica che si avvale di una tavola di concordanza, elaborata dalla DG TAXUD, dei codici elenco di controllo previsti nell’Allegato I, dei codici doganali dei prodotti a duplice uso, dei dati COMEXT di Eurostat e dei dati relativi alle licenze.

Tale vasta area merceologica eterogenea non coincide con l’effettivo dato del commercio di prodotti a duplice uso, in quanto non tutte le merci che sulla base del codice doganale risultano prodotti a duplice uso, effettivamente lo siano, considerando le descrizioni tecniche dettagliate dell’Allegato I.

Circa i controlli delle esportazioni segnaliamo che, in Italia, le Autorità competenti sulla base del Dlgs 221/17 attualmente sono il MISE Ministero dello Sviluppo Economico Direzione Generale per la Politica Commerciale, che oltre che del controllo si occupa del rilascio delle autorizzazioni, e relativi dinieghi, revoche, sospensioni e l’Agenzia Dogane e Monopoli, che ha il controllo sui beni materiali dichiarati.

Importante segnalare che dal 1° gennaio 2020, sulla base del D.L. 104/2019 (GU della Repubblica Italiana – Serie Generale n. 222 del 21/09/2019) le funzioni esercitate dalla MISE in materia di definizione delle strategie della politica commerciale e promozionale con l’estero e di sviluppo internazionale del sistema Paese sono trasferite al MAECI Ministero degli Affari Esteri e del Commercio Internazionale; saranno trasferite le risorse umane, strumentali e finanziarie, nonché la sede della DG per il commercio internazionale, con previsioni di più di un centinaio di risorse.

Noi del settore auspichiamo che questa transizione, e conseguenti riorganizzazione e sviluppo delle relative attività della “nuova” Autorità, si svolgano in modo graduale ed adeguato alla realtà e alle future sfide dell’Industria Italiana.