La dichiarazione in dogana ieri, oggi e domani: un piccolo viaggio tra bollette cartacee e nuovi tracciati
La dichiarazione in dogana è un elemento centrale nel mondo doganale. Rappresenta il documento mediante il quale il detentore della merce entra in relazione con l’autorità, comunica tutte le informazioni necessarie riguardanti le merci, gli elementi dell’accertamento, e manifesta la volontà di vincolare i beni ad un regime doganale, di avvalersi di preferenze tariffarie o di eventuali contingenti. La presentazione e la contestuale accettazione della dichiarazione in dogana innescano il procedimento di accertamento, che culmina con lo svincolo della merce per il regime prescelto e con l’eventuale liquidazione dell’obbligazione doganale e tributaria.
Oggi è l’art. 158 CDU a prescrivere l’obbligatorietà della dichiarazione, stabilendo che “tutte le merci destinate ad essere vincolate ad un regime doganale, a eccezione del regime di zona franca, sono oggetto di una dichiarazione in dogana appropriata al regime in questione”. Nulla di nuovo rispetto al passato. Analoghe previsioni sono contenute tanto negli antenati del CDU (basti pensare all’art. 104 del CDM o all’art. 59 del CDC) quanto nelle normative nazionali di epoche più o meno lontane. Nel TULD è l’art. 56, ad esempio, ad imporre l’obbligo di una dichiarazione, riprendendo l’art. 16 della Legge Doganale n. 1424 del 1940, mentre, volgendo lo sguardo ad un passato più remoto, il Regio Decreto n. 65 del 1896, privo di una disposizione riassuntiva ed orizzontale, riproponeva a più riprese l’obbligo di presentare una dichiarazione in molteplici situazioni, dal trasbordo alla spedizione di merci estere da una dogana all’altra, senza dimenticare le importazioni e le esportazioni.
La dichiarazione doganale ha una forma, una modalità di presentazione in dogana, un linguaggio. È dall’osservazione di questi tre aspetti che possiamo distinguere diverse epoche storiche. Forma, modalità di presentazione e linguaggio sono, infatti, la cartina tornasole del progresso tecnologico e dell’integrazione europea.
Passiamo da dichiarazioni scritte “con inchiostro nero non alterabile, senza uscire dalle linee o dai limiti di spazio segnati nei rispettivi modelli” e da “presentarsi su carta filigranata ed uniti in un unico foglio” (RD 65/1896), a stampati nazionali del DM finanze del 30 giugno 1938. Questi ultimi vengono in gran parte abbandonati, cinquant’anni dopo, a favore del COM, primo formulario uniforme per gli scambi fra gli Stati membri dell’allora Comunità e con i paesi terzi (Reg. CEE 679/85), scritto a mano o dattiloscritto su “carta collata per scrittura a ricalco”.
Negli anni Novanta il COM si trasforma in DAU, inserito nell’art. 205 delle DAC, da utilizzare solo per gli scambi con i paesi terzi data l’abolizione delle dogane interne alla Comunità nel 1993. In un primo momento cartaceo, manoscritto o dattiloscritto come il COM, il DAU diventa poi un documento compilato con appositi software e presentato alle autorità doganali via telematica, secondo la possibilità prevista dal comma 3 dell’art. 199 delle DAC. In Italia, in particolare, viene utilizzato il sistema AIDA, operativo dal 2003, e il servizio telematico doganale. Il DAU viene comunque stampato ed archiviato, o semplicemente conservato in pdf, da importatori ed esportatori come documento fiscale, da contabilizzare e tenere a supporto delle operazioni effettuate.
Anche il linguaggio evolve. Passa da discorsivo a codificato e sempre più ravvicinato fra gli Stati membri al fine di superare la frammentazione ed il rischio di incomprensione, fuori dai confini nazionali, insito in formule come “sdoganamento a buono unico”, “sdoganamento a più riprese”, “bolletta di lasciapassare” o altro ancora.
Le istruzioni per la compilazione del DAU, contenute nell’allegato 38 delle DAC, sono un esempio di convergenza nel linguaggio delle dichiarazioni. E così una casella 36 del DAU compilata con codice 300 segnala l’utilizzo di una preferenza tanto in Italia come in Francia o un riquadro 37 compilato con codice 5100 indica un perfezionamento attivo tanto in Germania come in Belgio.
La convergenza nel linguaggio, tuttavia, se da un lato consente di leggere le dichiarazioni in dogana compilate in ogni Stato membro dell’UE, dall’altro, al giorno d’oggi, non basta più.
L’esistenza di 27 sistemi informatici differenti, la gestione e l’archiviazione delle dichiarazioni doganali su base nazionale rappresentano, infatti, ostacoli che il CDU si propone di superare con l’EU Customs Data Model (EUCDM)¹.
Strumento costituito dagli allegati del RD e del RE contraddistinti da una lettera (salvo allegati da B-01 a B-05 RD) assieme agli allegati 12-01 RD, 12-01 RE (cd EORI dataset) e 21-01, 21-02 e 21-03 RE (cd SURV dataset), l’EUCDM introduce, fra le altre, delle novità proprio nell’ambito delle dichiarazioni in dogana, dando concretezza alle disposizioni dell’art. 6 CDU.
L’EUCDM distingue, innanzi tutto, ciascuna dichiarazione in dogana con una lettera e ciascun dato con un numero. Se focalizziamo la nostra attenzione sulle dichiarazioni doganali per l’introduzione della merce nel territorio, per le quali l’art. 278 CDU e la decisione 2019/2151/UE fissano al 31 dicembre 2022 il termine ultimo per l’adozione degli aggiornamenti, notiamo che non si parla più di DAU/IM ma di H1 per l’immissione in libera pratica e per l’uso finale, H2 per il vincolo a deposito, H3 per l’ammissione temporanea, H4 per il perfezionamento attivo, H5 per l’introduzione di merce da territori fiscali speciali, H6 per l’immissione in libera pratica nel traffico postale e H7 per l’immissione in libera pratica di spedizioni di modico valore o fra privati (Reg. CE 1186/2009 art. 23.1 e 25.1).
La forma del DAU dovrebbe essere, infatti, abbandonata, così come dovrebbero scomparire le sue caselle, lasciando il posto ai gruppi di dati illustrati dall’allegato B RD e, per alcuni Stati membri fra i quali l’Italia, dall’allegato D RD. I gruppi di dati riguardano, ad esempio le parti della dichiarazione in dogana (gruppo 13 allegato B RD, gruppo 3 allegato D RD), le informazioni circa l’identificazione delle merci (gruppo 18 allegato B RD, gruppo 6 allegato D RD), i dettagli dei trasporti (gruppo 19 allegato B RD, gruppo 7 allegato D RD), altre informazioni statistiche (gruppo 99 allegato B RD, gruppo 8 allegato D RD).
Ciascun gruppo di dati viene, poi, ulteriormente specificato, seguendo una logica che può ricordare quella della classificazione delle merci nella TARIC. Ad esempio, le parti del gruppo 13 (oppure gruppo 3) sono l’esportatore (13010000 oppure 3/1), del quale fornire nome (1301 016 000), indirizzo (1301 018 000) e, all’interno dell’indirizzo, la via (1301 018 019), il paese (1301 018 020), eccetera. Abbiamo poi l’importatore (13040000 oppure 3/15) del quale fornire nome (1304 016 000), identificazione (1304 017 000), e così via.
La compilazione delle informazioni, obbligatoria o facoltativa a seconda delle indicazioni contenute nel RD e da effettuarsi adottando i formati ed i codici previsti dal RE, viene realizzata grazie a software specifici, generando dei file dal linguaggio xml che dovrebbero portare all’auspicato ambiente doganale privo di supporti cartacei.
Per quanto riguarda la modalità di presentazione, inoltre, accanto al tradizionale invio telematico della dichiarazione in un’unica soluzione, è prevista la trasmissione incrementale dei dati, utile alla luce del grande numero di articoli che una nuova dichiarazione può contenere rispetto al DAU (da 40 a 999). Anche lo svincolo, in modo analogo, può essere richiesto sia per l’intera dichiarazione che per ciascun singolo.
L’Italia, per l’implementazione del progetto unionale, ha avviato la fase conosciuta come reingegnerizzazione di AIDA, oggetto dei tavoli tecnici del 24 settembre 2019 e del 14 aprile 2021. La reingegnerizzazione di AIDA ha portato, nel luglio 2021, all’adozione delle dichiarazioni H7 e, dal 9 al 30 giugno 2022, secondo le tempistiche scandite dall’informativa ADM 238445 del 7 giugno 2022 e dopo i rinvii di dicembre 2021 e marzo 2022, alla progressiva introduzione delle dichiarazioni H1-H5.
Accanto alla complessità normativa, doppia per alcuni Stati membri che, come l’Italia, hanno avviato l’aggiornamento dei sistemi informatici prima del Reg. UE 234/2021 (GUUE L63 del 23/02/2021) e che oggi si trovano a dover consultare sia gli allegati B RD e B RE che D RD e C RE, l’introduzione delle nuove dichiarazioni doganali porta con sé anche una complessità operativa forse senza precedenti.
Non si tratta “solo” dell’adeguamento dei sistemi informatici, tanto a livello nazionale quanto a livello delle singole software house sviluppatrici dei programmi per la redazione e trasmissione delle dichiarazioni doganali, ma anche della compilazione della stessa dichiarazione in dogana.
Se confrontiamo, ad esempio, i dati richiesti per esprimere le parti della dichiarazione, notiamo che i nuovi tracciati H richiedono almeno sette informazioni con tutti i relativi dettagli (esportatore, importatore, dichiarante, rappresentante, qualifica del rappresentante, venditore, acquirente) al posto delle tre caselle del DAU (speditore/esportatore, destinatario, dichiarante/rappresentante).
Oppure, per quanto riguarda il valore in dogana, se prima dell’introduzione delle dichiarazioni H il formulario DV1 veniva semplicemente posto a corredo del DAU/IM, giustificando al limite eventuali annotazioni nelle caselle 12 e 45, rispettivamente per spese di consegna e per altri aggiustamenti, nelle dichiarazioni H le informazioni del modello DV1 entrano grazie alla compilazione di dati quali venditore, acquirente, dichiarante, condizioni di consegna, importo fatturato, prezzo/importo dell’articolo, spese di trasporto a destinazione finale, valore statistico.
O ancora se pensiamo all’origine, nel DAU veniva prevista solo la casella 16, paese d’origine, e la casella 36, preferenze, mentre nelle dichiarazioni H vengono distinti chiaramente il paese d’origine e il paese d’origine preferenziale.
Complessità per l’abbondanza di dati, ma anche complessità per la loro eventuale mancanza, come ad esempio nel caso delle dichiarazioni H2 di vincolo a deposito doganale. Per queste ultime il legislatore europeo non ha previsto l’indicazione della massa netta, ritenendo sufficiente il dato riguardante la massa lorda. Una lacuna che complica l’appuramento del regime speciale mediante vincolo ad un regime successivo della stessa merce ma imballata diversamente a causa, ad esempio, di manipolazioni usuali che ne modificano il peso lordo senza alterare il netto.
Due note dolenti, inoltre, offuscano un cambiamento epocale così importante e dalle grandi potenzialità, una volta a regime.
Da un lato, infatti, il DAU resiste, la sua forma, il suo linguaggio e la sua modalità di presentazione in dogana non sono di così facile ed immediata dismissione dopo decenni di buon servizio. Nel caso di operazioni complesse, che implicano ad esempio un regime precedente, per sdoganamenti con particolari certificati, magari ottenuti in altro Stato membro, o in presenza di errori informatici, il ricorso al DAU è necessario per non interrompere quella relazione fra detentore ed autorità doganale così imprescindibile per consentire il rapido flusso delle merci. E a tal fine sono state aperte per gli operatori due finestre, una mattutina dalle 7.00 alle 9.00 ed una pomeridiana dalle 17.00 alle 19.00, proprio per poter utilizzare il vecchio sistema e sopperire a collaudi o aggiornamenti del nuovo, ancora in fase di rodaggio.
Dall’altro lato, laddove la dismissione del DAU ottiene maggior successo, pensiamo ad esempio a semplici operazioni di immissione in libera pratica, quindi dichiarazione H1 con regime 40.00, al mondo doganale privo di supporti cartacei non fa seguito un analogo “mondo aziendale”. Le ditte importatrici, infatti, per rispettare obblighi di natura contabile e fiscale previsti dalla disciplina IVA e per detrarre l’imposta versata in dogana, chiedono tutt’ora un documento cartaceo, un po’ come avviene con le fatture di cortesia che possono accompagnare quelle elettroniche.
A tal fine sono stati previsti il prospetto di riepilogo a fini contabili ed il prospetto sintetico della dichiarazione, i cui modelli e la cui spiegazione si trovano nella circolare ADM 22/2022. La medesima circolare, inoltre, illustra un terzo prospetto (quindi un totale di tre fogli) in questo caso necessario per l’uscita della merce dagli spazi doganali e per consentire le attività di riscontro al varco, condotte dalla Guardia di finanza.
Per quanto riguarda le altre dichiarazioni doganali quali, ad esempio, quelle per l’uscita delle merci come la dichiarazione B1 per l’esportazione e la riesportazione o la B2 per il perfezionamento passivo, bisognerà attendere ancora un po’ per toccare con mano le novità.
L’art. 278.3 CDU, infatti, fissa come data ultima per il loro sviluppo il 31 dicembre 2025 e, fino ad allora, sarà ancora il DAU lo strumento a disposizione degli operatori, da compilare con le indicazioni dell’allegato 9 del Reg. UE 341/2016.
Un DAU che ci terrà ancora compagnia almeno per l’uscita delle merci, quindi…
….e, proprio mentre “posiamo la penna”…. Un DAU/IM che ritorna. Tante, troppe, le criticità, fra difficoltà normative, operative, un cartaceo ancora richiesto da imprese ed autorità, senza contare i problemi informatici ed i ticket la cui soluzione non sempre risponde alle esigenze di rapidità del commercio. Per questi motivi, ADM “rappresenta che, in considerazione del perdurare delle difficoltà tecniche che si stanno riscontrando nell’invio delle dichiarazioni doganali in AIDA 2.0, fino a successiva comunicazione sarà possibile utilizzare il messaggio IM, indipendentemente dal regime richiesto” (vedasi avviso del 20/07/2022).
Elena Di Benedetto
¹ https://eucdm.softdev.eu.com/index.htm