Che cosa si intende con “rischio” all’interno del contesto doganale? Il Regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 ottobre 2013 che istituisce il Codice Doganale dell’Unione (C.D.U.) ci fornisce una completa definizione di questa nozione.

Nello specifico, secondo il C.D.U. il rischio consiste nella probabilità che si verifichi un evento, e il suo eventuale impatto, in relazione all’entrata, all’uscita, al transito, alla circolazione o all’uso finale di merci circolanti tra il territorio doganale dell’Unione e paesi o territori non facenti parte di tale territorio o in relazione alla presenza nel territorio doganale dell’Unione di merci non unionali, che:

• impedirebbe la corretta applicazione di misure unionali o nazionali;
• comprometterebbe gli interessi finanziari dell’Unione e dei suoi Stati membri; oppure
• costituirebbe una minaccia per la sicurezza dell’Unione e dei suoi residenti, per la salute umana, animale o vegetale, per l’ambiente o per i consumatori.

Al fine di minimizzare tali rischi è stato istituito il sistema centralizzato di analisi dei rischi, il cosiddetto Circuito Doganale di Controllo che consente di individuare il livello di rischio associato alla tipologia di merce movimentata e, quindi, la tipologia di controllo che il funzionario doganale è chiamato ad eseguire. Questa procedura informatizzata fornisce parametri e profili di rischio utili ad orientare, in modo preciso ed efficace, l’attività di verifica. Tale attività è disciplinata dall’articolo 188 del Codice Doganale dell’Unione e viene condotta dalle autorità doganali del territorio ove la dichiarazione doganale viene trasmessa. Questa prevede differenti tipologie di controllo:

1. Controllo Documentale – CD ovvero l’esaminazione della dichiarazione presentata e dei documenti di accompagnamento accertando la qualità, la quantità, il valore e l’origine delle merci;
2. Controllo Scanner – CS ovvero la scansione del mezzo di trasporto con la conseguente verifica della compatibilità tra il carico e la dichiarazione presentata;
3. Visita Merci – VM ovvero il controllo documentale accompagnato dalla visita totale o parziali delle merci.

Gli indicatori del rischio sono svariati e hanno differente natura: possono essere oggettivi come la voce doganale del prodotto, l’origine, la provenienza, il tipo di contenitore o soggettivi come l’attività commerciale dell’importatore, la natura del dichiarante o eventuali frodi e infrazioni accertate a carico del dichiarante. I profili di rischio sono vincolanti per i funzionari doganali in ordine alla tipologia di controllo selezionato e devono rimanere riservati per cui non devono essere condivisi con gli operatori economici in quanto alla base della strategia di prevenzione e repressione degli illeciti di natura tributaria ed extratributaria posta in essere dall’Agenzia. Al variare della tipologia di controllo che l’autorità doganale è chiamata a mettere in atto variano anche tempi e modalità di svincolo delle merci. Talvolta questo reca ingenti danni economici e logistici agli operatori economici che si trovano costretti a “mettere in stand-by” la propria spedizione in attesa della conclusione definitiva dell’accertamento doganale. Si pensi ad esempio alle attività legate al magazzinaggio, alla perdita degli slot prenotati sugli aerei, al ritardo nelle consegne e ancora a pene di tipo contrattuale. È proprio in questo contesto che la stessa Agenzia delle Dogane e dei Monopoli attraverso la Circolare n. 23/2023 del 17 Novembre 2023 è intervenuta al fine di porre maggiore chiarezza sui controlli doganali e il successivo svincolo della merce.

Lo svincolo della merce:

Il momento dello svincolo della merce è disciplinato dall’articolo 194 del C.D.U. che, al primo comma, cita “quando sono soddisfatte le condizioni per il vincolo delle merci al regime in questione e sempre che siano state applicate eventuali restrizioni e le merci non formino oggetto di divieti, le autorità doganali procedono allo svincolo delle stesse non appena le indicazioni contenute nella dichiarazione in dogana sono state verificate oppure accettate senza verifica”. È bene sottolineare che questo primo comma, come riportato dal secondo paragrafo del suddetto periodo, “si applica anche quando la verifica, di cui all’articolo 188, non può essere ultimata entro un termine ragionevole e la presenza delle merci ai fini della verifica non è più necessaria.” Questo significa che nel caso in cui la verifica fisica della merce o il controllo della documentazione richieda un tempo estremamente superiore ad un tempo ragionevole, le merci, se non più necessarie, devono essere svincolate dalle autorità doganali così da mantenere una certa fluidità nella supply chain. Si vedano ora due criticità ed imprevisti a cui gli operatori economici possono incorrere durante il momento dello svincolo: il diniego allo svincolo e l’elevazione del livello di controllo.

Il diniego allo svincolo:

Secondo quanto riportato dall’articolo 245 del Regolamento di Esecuzione (UE) n. 2015/2447 della commissione del 24 novembre 2015, qualora le autorità doganali nutrissero dubbi sull’applicabilità di divieti o restrizioni e non potessero conferirgli una risposta certa prima del termine dei controlli intrapresi le merci non possono essere oggetto di svincolo. Ma come devono essere questi dubbi? Tali dubbi devono basarsi su fatti concretamente constatati dal funzionario addetto alla verifica e possono riferirsi sia alla documentazione visionata che alla merce visitata. Il diniego allo svincolo, deve perciò, in via esclusiva, fondarsi su questa tipologia di dubbio. Infatti, il diniego che si fonda su un dubbio non supportato da elementi riscontrati durante la verifica risulta essere facilmente impugnabile in quanto da considerarsi illegittimo.

Elevazione del livello del controllo:

Il Codice Doganale dell’Unione prevede anche la possibilità di elevazione del tipo di controllo da effettuare, passando quindi da quello documentale (CD) a quello radiogeno (CS) a quello fisico (VM). Anche in questo caso, per innalzare il tipo di controllo è necessaria la presenza di dubbi concreti, desumibili dalla verifica documentale e in grado di giustificare il passaggio ad un maggior specifico controllo. La semplice previsione per cui non è di per sé una motivazione valida per l’innalzamento del tipo di controllo. È infatti necessario che il funzionario doganale provi che sussista concretamente il rischio specificato dal sistema centralizzato di analisi ovvero dal Circuito Doganale di Controllo. Al fine di evitare eccessiva discrezionalità da parte del singolo addetto al controllo, l’elevazione è soggetta a preventiva autorizzazione da parte di un superiore gerarchico.

Come previsto dall’articolo 3 del C.D.U. le autorità doganali hanno il compito di mantenere un equilibrio adeguato fra i controlli doganali e l’agevolazione degli scambi legittimi. Per cui al fine di minimizzare i rischi conservando costantemente attivi ed efficienti i complessi e ampi processi logistici è utile tenere sempre in considerazione l’articolo 194 del Codice Doganale dell’Unione. Questo infatti, oltre ad essere un grande ausilio per gli operatori economici che operano nei mercati internazionali, risulta essere di notevole sostegno anche per la stessa Agenzia delle Dogane e dei Monopoli che potrebbe trovarsi di fronte ad ingenti danni finanziari a diretta conseguenza di eventuali contenziosi per il risarcimento derivanti da ritardi non adeguatamente motivati nello svincolo della merce.

Agnese Blarasin

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