Cartellino giallo per la Commissione, il “no” del Tribunale alle interpretazioni contra legem

Una recente sentenza del Tribunale dell’Unione europea, nella causa T-379/23, offre l’atteso tassello mancante nella definizione di elusione dei dazi antidumping, chiarendo i presupposti dell’estensione di tali misure ad altri prodotti.

L’articolo 13 del regolamento UE 2016/1036 (nel prosieguo, regolamento di base), rubricato per l’appunto “elusione”, descrive il concetto, ma con una catena di definizioni – in verità piuttosto complessa e talvolta incompleta – che tratteggia, ma non delinea in modo dirimente, il significato.

L’articolo esordisce rappresentando l’elusione come una “modificazione della configurazione degli scambi fra i Paesi terzi e l’Unione o fra società del Paese oggetto delle misure e l’Unione”. Prosegue, poi, affermando che il cambiamento nei traffici deriva da “pratiche, processi o lavorazioni per i quali non vi sia una sufficiente motivazione o giustificazione economica oltre all’istituzione del dazio”. Queste operazioni – continua l’articolo – “indeboliscono l’effetto riparatore della misura antidumping”.

La norma apre, a questo punto, una seconda descrizione. L’intento è elencare ciò che rientra in “pratiche, processi o lavorazioni”: piccole modificazioni del prodotto per cambiare la classificazione doganale, spedizioni attraverso Paesi terzi, riorganizzazione della struttura delle vendite e… assemblaggio, vero punto oscuro della spiegazione.

L’articolo 13, infatti, si limita ad illustrare quando l’assemblaggio è considerato elusivo. Introduce a tal fine, ad esempio, soglie di valore dei pezzi assemblati e di valore aggiunto dell’operazione di “assemblaggio o completamento” – qui compare una parola nuova accanto ad assemblaggio – ma non definisce.

Cosa s’intende, dunque, per assemblaggio? E per completamento? Come chiudere il perimetro di quelle “pratiche, processi o lavorazioni” e dare un contenuto chiaro e stabile alla nozione di elusione?

Il contesto internazionale e storico non aiuta. L’articolo VI del GATT 1994, dedicato ai dazi antidumping (e compensativi), così come l’accordo per la sua implementazione, non contengono regole “anti – circumvention” dalle quali attingere una chiave di lettura. La proposta di una loro disciplina è rimasta, infatti, nelle pagine del “Dunkel draft”, vale a dire nel progetto di atto finale del comitato per i negoziati commerciali del GATT 1994 (punto 77 della sentenza in argomento). La bozza, tuttavia, non ha spiccato il volo.

“La questione dell’elusione è stata dibattuta nell’ambito dei negoziati precedenti l’attuazione dell’articolo VI del GATT 1994, ma, non essendo stato possibile raggiungere un accordo, il codice antidumping del 1994 non contiene, alla fine, alcuna disposizione sul punto” (conclusioni dell’Avvocato Generale Bot nella causa C-21/13, Simon, Evers & Co, paragrafo 10).

La ricerca del significato di “assemblaggio” e “completamento” non è affatto un’analisi semantica, fine a sé stessa, o un mero esercizio accademico, ma presenta uno spiccato interesse pratico. Basti pensare che l’apertura di un’indagine per accertare l’elusione di misure antidumping comporta la registrazione delle importazioni del prodotto oggetto di inchiesta.

La successiva, eventuale, estensione del dazio antidumping, in presenza di registrazione delle importazioni, determina la sua riscossione retroattiva, vanificando possibili vantaggi di un’attenta rilocalizzazione produttiva, studiata a tavolino, o di una modifica della politica di approvvigionamento di un’azienda.

Il silenzio e l’incertezza che avvolgono le nozioni di “assemblaggio” e “completamento”, poi, spesso approdano nelle corti di giustizia, dove si scontrano i punti di vista contrapposti della Commissione e degli operatori economici, lesi dall’allargamento delle misure antidumping.

Nella fattispecie in esame è Çolakoğlu, produttore ed esportatore turco di fogli e rotoli di acciaio inossidabili, laminati a caldo e ottenuti da bramme (stainless steel hot-rolled flat products o prodotti SSHR), a presentare al Tribunale il ricorso contro la Commissione. Il suo obiettivo è ottenere l’annullamento del regolamento di esecuzione UE 2023/825.

Antefatti: l’inedito conto lavoro Indonesia – Turchia – UE

Attraverso il regolamento impugnato, la Commissione aveva esteso ai prodotti SSHR, spediti dalla Turchia, il dazio antidumping definitivo del 17,3%, applicato a tutte le altre società indonesiane dal regolamento di esecuzione UE 2020/1408.

In particolare, nel periodo d’inchiesta anteriore all’estensione della misura, la Commissione aveva rilevato un insolito traffico Indonesia – Turchia – UE per un conto lavoro, dai volumi senza precedenti. Le importazioni di bramme indonesiane in Turchia erano passate, ad esempio, da poco più di 6.000 ton nel 2019 a quasi 61.000 ton nel 2021 (sottoparagrafo 2.3.2 tabella 2 regolamento di esecuzione UE 2023/825).

Le bramme indonesiane venivano spedite in Turchia, presso gli stabilimenti di Çolakoğlu, per diventare prodotti SSHR da inviare in UE. Le esportazioni di questi fogli e coils da Çolakoğlu verso l’UE erano salite a 25.000 – 30.000 ton nel 2021, rispetto alle 5 – 10 ton del 2019 (paragrafo 2.4 tabella 3 regolamento di esecuzione UE 2023/825).

Commissione: da bramme a fogli e coils? È assemblaggio, anzi… completamento

Il passaggio da bramme a prodotti SSHR è, per la Commissione, un assemblaggio.

Anzi, data l’assenza di più pezzi da riunire, caratteristica che nel linguaggio corrente è associata proprio all’assemblaggio e che viene riconosciuta dalla Commissione, il salto da bramme a prodotti SSHR è un completamento. Una trasformazione, a partire da un fattore produttivo unico, assimilabile a una finitura. Nel caso in esame, poi, il valore delle bramme è superiore al 60% di quello del prodotto finito. Il valore aggiunto dalla lavorazione è, invece, inferiore al 25% (paragrafo 2.6, considerando 94 e 95 regolamento di esecuzione UE 2023/825).

Questi dati, assieme alla singolarità del traffico commerciale, sono tutti elementi di un’equazione il cui risultato è letto dalla Commissione come una modificazione della configurazione degli scambi derivante da pratiche, processi o lavorazioni privi di una reale giustificazione economica, se non evitare il dazio. In altre parole: elusione. Estensione, dunque, delle misure antidumping (paragrafo 3, considerando 108 e seguenti regolamento di esecuzione UE 2023/825).

Çolakoğlu: da bramme a fogli e coils? No assemblaggio né completamento, sì produzione vera e propria

Çolakoğlu sostiene che, affinché vi sia un’operazione di assemblaggio, è necessaria la presenza di più pezzi da riunire insieme, in linea con l’accezione comune ammessa anche dalla Commissione.

La collocazione del termine “completamento” nel testo dell’articolo 13 del regolamento di base, tuttavia, lo connota come un prolungamento dell’assemblaggio, rispetto al quale il completamento si pone come specie del genere.

In altre parole – e in questo punto Commissione e Çolakoğlu sono in contrasto –  il completamento è un tipo particolare di assemblaggio che non può avere una portata più ampia, diversa e superiore, rispetto alla categoria alla quale appartiene. Una trasformazione, un processo produttivo non possono essere, dunque, qualificati come completamento. In altre parole, non è un completamento ciò che avviene negli stabilimenti turchi di Çolakoğlu.

Sotto il profilo soggettivo, inoltre, la riunione di pezzi in un prodotto assemblato, o completo, avviene in “aziende cacciavite”, ben diverse da un’acciaieria.

Le considerazioni della Commissione circa la peculiarità del conto lavoro, il valore della materia prima e il valore aggiunto risultano, dunque, per Çolakoğlu, prive di fondamento. Il passaggio da bramme a fogli e coils, non essendo assemblaggio né completamento, ma vera e propria produzione, non rientra fra le pratiche i processi e le lavorazioni di cui all’articolo 13 del regolamento di base, idonee ad attivare l’iter per l’estensione delle misure antidumping. Da qui, il ricorso di annullamento proposto da Çolakoğlu.

Il tassello mancante del Tribunale: stop a interpretazioni contra legem e…

Il Tribunale, attraverso un’interpretazione letterale, contestuale, teleologica e storica, assume una posizione sostanzialmente in linea con il ricorrente Çolakoğlu. Sostiene, innanzi tutto, che le operazioni di completamento possono essere interpretate come un’estensione dell’assemblaggio (punto 44 della sentenza).

Continua affermando che le attività di completamento sono incluse nell’assemblaggio e ne formano una parte, una declinazione (punto 45). Il completamento non può, dunque, consistere in operazioni di trasformazione di un fattore produttivo unico in un prodotto finito, tutti processi che non implicano alcun assemblaggio, inteso come riunione di pezzi (punti 45 e 33).

Il Tribunale aggiunge, inoltre, che le operazioni di completamento non possono avere una portata superiore a quella della categoria alla quale fanno riferimento (punto 49).

Si tratta di limiti necessari per porre fine ad una nozione di “completamento” mutevole, variabile, estensiva ad un punto tale da ampliare l’ambito di applicazione di un regolamento antidumping, risultando in questo modo contra legem.

…parziale annullamento del regolamento impugnato

Il Tribunale, al termine della sentenza, “dichiara e statuisce che il regolamento di esecuzione UE 2023/825 della Commissione, del 17 aprile 2023, che estende il dazi antidumping istituito dal regolamento di esecuzione UE 2020/1408 sulle importazioni di determinati fogli e rotoli (coils), di acciai inossidabili, laminati a caldo, originari dell’Indonesia alle importazioni di determinati fogli e rotoli (coils),di acciai inossidabili, laminati a caldo, spediti dalla Turchia, a prescindere che siano dichiarati o no originari della Turchia, è annullato nella parte in cui riguarda la Çolakoğlu Metalurji AŞ”.

E adesso? Rimborso dazio già versato, precedente vincolante o ricorso in appello?

Le sentenze che pronunciano l’annullamento di un atto dell’Unione europea non dovrebbero esaurire i loro effetti nell’ambito del giudizio e fra le parti in causa. Dovrebbero, al contrario, comportare – erga omnes – il ripristino della situazione precedente all’emanazione dell’atto impugnato, eliminandone gli effetti¹.

Gli operatori che hanno immesso in libera partica prodotti SSHR, spediti dalla Turchia e fabbricati da Çolakoğlu, potranno richiedere il rimborso del dazio antidumping versato?

L’interpretazione delle nozioni di “assemblaggio” e “completamento”, offerta dal Tribunale, può diventare un precedente per altri casi di estensione delle misure antidumping, ma anche dei dazi compensativi? Del resto, il regolamento UE 2016/1037, per quanto riguarda l’elusione alla base di un allargamento di queste ultime misura, reca proprio una disciplina analoga a quella prevista in ambito antidumping (articolo 23 regolamento UE 2016/1037).

Oppure la Commissione potrebbe ricorrere in appello, dinanzi alla Corte, impugnando le conclusioni del Tribunale?

Ad oggi, per ora… cartellino giallo per la Commissione e palla al centro.

1. Adam Roberto, Tizzano Antonio, Lineamenti di diritto dell’Unione europea, Giappichelli, 2025 pag. 279 ↩︎