Definitività dell’accertamento e controversia doganale

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di Piero Bellante

La Corte di cassazione è intervenuta con la sentenza del 15 maggio 2019, n. 12913, sul momento in cui l’accertamento doganale diventa definitivo. Stabilire quando possa dirsi che l’accertamento in dogana diventi definitivo ha rilevanti conseguenze. Ad esempio, non è più possibile richiedere l’annullamento di una dichiarazione di vincolo della merce ad un regime doganale «una volta concesso lo svincolo», come prevede l’art. 174 del Codice doganale dell’Unione europea; in questi casi l’operatore, se la dichiarazione contenga inesattezze, potrà richiedere soltanto la «modifica» della dichiarazione nel termine triennale di decadenza di cui all’art. 173 del Codice, procedura nota nell’ordinamento doganale italiano anche come «revisione dell’accertamento» ad istanza di parte ex art. 11, D.Lgs. 374/1990.

Nella sentenza n. 12913/2019 la Corte di cassazione, richiamando anche altri precedenti giurisprudenziali, afferma che il momento in cui l’accertamento doganale diventa definitivo è quello in cui l’ufficio annota sulla bolletta le risultanze dei controlli eseguiti o non contestati dal dichiarante, secondo quanto previsto dall’art. 9 del D.Lgs. 374/1990. Questa disposizione, in effetti, nel suo primo comma prevede che «se dai controlli effettuati non sono emerse difformità rispetto alla dichiarazione, ovvero se il dichiarante non [abbia] contestato le difformità riscontrate nei modi indicati negli artt. 65 e seguenti [del TULD, cioè delle norme che regolano la «risoluzione delle contestazioni presso gli uffici doganali», n.d.r.], l’ufficio appone sulla bolletta doganale apposita annotazione, firmata e datata, e provvede alla liquidazione dei diritti doganali confermando o rettificando l’ammontare degli stessi indicato dal dichiarante».

Da questa constatazione apparentemente ovvia la Corte fa derivare un’importante conseguenza: il procedimento amministrativo di controversia doganale, che viene instaurato per definizione dopo questa annotazione, non incide in alcun modo sulla definitività dell’accertamento. Ne sarebbe la prova il fatto che l’ufficio, se il dichiarante non contesta entro 30 giorni il risultato di analisi ex art. 61 TULD, norma richiamata anche nelle disposizioni del TULD che trattano del procedimento di controversia oppure se la controversia venga rigettata, procede alla «riliquidazione» dei diritti. Secondo la Corte, la «riliquidazione» in questi casi altro non sarebbe se non una rettifica del precedente accertamento, che quindi sarebbe da ritenersi definitivo. La motivazione della Corte desta non poche perplessità.

Vi sono argomenti importanti, fondati sul testo della legge, per sostenere il contrario e cioè che, nel caso di instaurazione della controversia doganale di cui agli artt. 65 ss. TULD, l’accertamento diventa definitivo soltanto all’esito (qualunque esso sia) della controversia. La Corte interpreta l’art. 9 del D.Lgs. 374/1990 estrapolandolo dal complesso sistema normativo costituito, da una parte, dalle disposizioni originarie del testo unico n. 43/1973, ancora applicabili per la risoluzione delle controversie doganali e, dall’altra, dalle disposizioni contenute nel D.Lgs. 374/1990 che sono andate a sostituire i corrispondenti articoli del testo unico in materia di accertamento. Il punto è proprio questo: le disposizioni del D.Lgs. 374/1990 disciplinano forme e modalità dell’accertamento nei casi in cui tutto si svolga per il meglio, per così dire, in modo fisiologico, tra dichiarante e autorità doganale.

Le disposizioni del testo unico, invece, riguardano le eventualità in cui il dichiarante contesti la fondatezza dell’accertamento; in questi casi la contestazione è idonea, per sua stessa natura, ad impedire che l’accertamento diventi definitivo. Altrimenti non si comprenderebbe perché, negli artt. 61 e 66 TULD si affermi espressamente che decorso inutilmente il termine, nel primo caso, per la contestazione del risultato di analisi e, nel secondo caso, per la presentazione dell’istanza di ripresa del contraddittorio davanti al direttore (inter)regionale, la pretesa della dogana «si intende accettata», con questo rendendola implicitamente definitiva.

La Corte, nella sentenza in commento, sembra porsi questo dubbio; anche perché espressamente l’art. 61 TULD, richiamato dall’art. 66 cit., prevede che nelle more della decorrenza del termine i diritti siano liquidati «provvisoriamente»; la Corte, tuttavia, non valorizza questo elemento e si limita ad una lettura testuale dell’art. 9 del D.Lgs. 374/90, dove in effetti la norma afferma che l’accertamento diviene definitivo con l’apposizione sulla bolletta dell’esito dei controlli. Questo è certamente vero nei casi in cui, inviata telematicamente la dichiarazione, il risultato del controllo risulti «canale verde» o l’esame documentale non abbia rilevato criticità, con conseguente svincolo contestuale della merce. Nel caso in cui, invece, nel corso dei controlli la dogana sollevi contestazioni in ordine ad uno degli elementi dell’accertamento elevando rettifiche alla dichiarazione, la contestazione di queste rettifiche nei tempi e nei modi di cui agli artt. 61 e 65 ss. TULD dovrebbe sempre comportare, ad avviso di chi scrive, la provvisorietà dell’accertamento stesso. L’ordinamento doganale dell’Unione europea e, nelle parti ancora in vigore, l’ordinamento doganale italiano è un organismo complesso, dove ciascuna parte vive e trova la sua giustificazione normativa in relazione alle altre; è compito dell’interprete ricostruirne correttamente il quadro, tenendo conto della ratio delle disposizioni e del funzionamento dell’intero sistema.